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¿Qué ocurre si no se aprueba una norma tributaria dentro del plazo establecido en la Ley?

Por Talía Díaz, Asociada del Área Tributaria de Miranda & Amado. 

Como todos sabrán, el artículo 74 de la Constitución Política del Perú establece, entre otras cosas, los límites a la potestad del Estado de crear y cobrar tributos. Entre estos límites se encuentran los principios constitucionales tributarios de reserva de ley y de legalidad; así como las reglas básicas para la tributación en el Perú. En mi opinión, estas reglas siempre deben ser el punto de partida para cualquier análisis en materia tributaria. Pero hoy, para efecto de esta publicación, nos concentraremos en las reglas que regulan la posibilidad de que los Gobiernos Locales creen y cobren tributos dentro de su ámbito jurisdiccional.

Al respecto, el artículo 74 de la Constitución permite indirectamente que los Gobiernos Locales sean administración tributaria de los impuestos y otros tributos que les corresponden, pero también permiten que actúen como legislador tributario (creando, modificado o suprimiendo) las contribuciones y tasas que administren. Los tributos en el ámbito municipal son: el impuesto predial, el impuesto de alcabala, el impuesto vehicular, el impuesto a las apuestas, el impuesto a los juegos, el impuesto a los espectáculos públicos no deportivos, las contribuciones especiales por obras públicas, los arbitrios por servicios públicos y las tasas por los servicios que presenten. Sin embargo, ahora nos ceñiremos al Impuesto Predial y los arbitrios.

¿Por qué solo estos tributos? Si bien estamos ante obligaciones tributarias muy diferentes entre sí, estos tributos tienen una similitud que queremos recalcar. Esto es que, periodo a periodo, determinados elementos de su base imponible deben establecerse dentro de un plazo determinado como requisito para la validez, vigencia y eficacia de dichos cobros.

Por ejemplo, en el caso de los arbitrios, el artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal[1] establece que, año a año, las ordenanzas que aprueben el monto de los arbitrios (distribución y costos efectivos) deben ser publicadas a más tardar el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de su aplicación. Esta norma se complementa con el artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades[2] que dispone que las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia. Por otro lado, en el caso del Impuesto Predial, el artículo 11 de la Ley de Tributación Municipal dispone que a efecto de determinar el valor de los predios se aplicarán los valores arancelarios (a los terrenos) y los valores unitarios oficiales de edificación (a las edificaciones) que se encuentren vigentes al 31 de octubre del año anterior de su aplicación aprobados anualmente por el Ministerio de Vivienda vía Resolución Ministerial[3].

Teniendo en cuenta estas reglas, cabe preguntarse ¿qué ocurre si no se aprueban estas normas dentro de los plazos establecidos? La respuesta está en la misma Ley de Tributación Municipal. En el caso de los arbitrios, el artículo 69-B establece que ante el incumplimiento del plazo, las Municipalidades solo podrán determinar el importe de los arbitrios tomando en cuenta los valores aprobados para el año anterior, reajustado con la variación acumulada del Índice de Precios al Consumidor vigente en la capital del departamento o en la Provincia Constitucional del Callao correspondiente al ejercicio fiscal. Por su parte, en el caso del Impuesto Predial, el artículo 12 establece que cuando no se publiquen los aranceles o valores oficiales, por Decreto Supremo se actualizará la base imponible del año anterior, teniendo como máximo el mismo porcentaje en que se incrementó la Unidad Impositiva Tributaria.

Ahora que conocemos estas normas, cabe preguntarse: si las Municipalidades y el Ministerio de Vivienda pueden actuar como legislador tributario[4] para establecer anualmente la base imponible de los arbitrios y del Impuesto Predial, ¿por qué tienen que ceñirse a los límites temporales que establece la Ley de Tributación Municipal u otros límites establecidos por Ley?

Esta pregunta ha sido objeto de revisión constitucional en múltiples ocasiones respecto de los arbitrios municipales[5]. Y en esos casos, el Tribunal Constitucional ha concluido que el límite temporal establecido en la Ley de Tributación Municipal junto con el límite formal de la Ley Orgánica de Municipalidades forman parte de los límites constitucionales de la potestad tributaria. Sucede que en el caso de los arbitrios, si bien las Municipalidades tienen potestad tributaria para la creación de los arbitrios por el mandato constitucional del artículo 74 de la Constitución, este mandato no es irrestricto sino que está sujeto a los propios límites del artículo 74 y a todos aquellos límites adicionales establecidos por Ley.

Por ejemplo, en los fundamentos jurídicos 20 y siguientes de la sentencia del expediente No. 00041-2004-AI/TC, el Tribunal Constitucional ha reconocido que la validez y vigencia de las ordenanzas municipales que establecen los arbitrios por servicios públicos está supeditada a los ya mencionados requisitos del artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal y del artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades.

En efecto, en dicha sentencia se señaló lo siguiente:

24. En ese sentido, reiteramos que el mecanismo de ratificación es un requisito esencial de validez y la publicación del Acuerdo de Consejo, requisito esencial para su vigencia; y, por tanto, constituyen requisitos constitutivos y no meramente declarativos, […]

26. En consecuencia, se infiere de lo desarrollado en los fundamentos precedentes y de las disposiciones bajo comentario, lo siguiente: a) las ordenanzas aprobadas, ratificadas y publicadas hasta el 30 de abril de cada ejercicio fiscal, tendrán efectos jurídicos para todo el año; b) serán exigibles ante los contribuyentes al día siguiente de la publicación de la ordenanza ratificada, cuando esto haya ocurrido hasta el 30 de abril; c) no es posible otorgarles efectos retroactivos y, por ende, los costos por servicios en el periodo anterior a la vigencia de la nuevta ordenanza válida, serán exigibles, en base al monto de arbitrios cobrados al 1 de enero del año fiscal anterior -creado mediante ordenanza váldia o las que procedan, de ser el caso-, reajustadas con la variación del IPC; d) en caso que no se haya cumplido con ratificar y publicar las ordenanzas en el plazo previsto, corresponde la aplicación del artículo 69-B de la Ley de Tributación Municipal».

Por su parte, en los fundamentos jurídicos 1 y 2 de la sección VII.A de la Sentencia del Tribunal Constitucional de expediente No. 00053-2004-PI/TC, se ha reconocido que estos límites legales se corresponden a los límites de la potestad legislativa del artículo 74 cuando se señala lo siguiente:

1. Potestad tributaria municipal ejercida según configuración legal por mandato constitucional

De lo anterior se deduje que la Constitución reconoce la potestad tributaria originaria a los gobiernos locales para la creación de tasas y contribuciones, siempre que: a) sea dentro de su jurisdicción; y, b) sea dentro de los límites que señale la ley;

Esto quiere decir que la Constitución ha dispuesto que sea por ley como se desarrollen las reglas de contenido material o de producción jurídica que sirvan para determinar la validez o invalidez de las normas municipales que crean tributos. En este caso, dicho contenido se encuentra previsto en las disposiciones de la Ley de Tributación Municipal y en la Ley Orgánica de Municipalidades.

    1. Límites constitucionales para la regulación de la potestad tributaria municipal

Cabe precisar, sin embargo, que la frase “dentro de los límites que señala la ley” [del artículo 74 de la Constitución], debe ser entendida de forma tal, que la libertad que la Constitución ha otorgado al legislador para la determinación de la potestad tributaria municipal se encuentre, a su vez, limitada ahí donde la Constitución lo ha establecido bajo pena de invalidez; es decir, cuando se trate de preservar bienes constitucionalmente garantizados. Ello, en doctrina, es lo que se conoce como límites inmanentes (límites a los límites).

En tal virtud, la regulación legal de la potestad normativa tributaria municipal debe sujetarse al respeto a los principios constitucionales tributarios de reserva de ley, igualdad, no confiscatoriedad y capacidad contributiva, desarrollados por la jurisprudencia constitucional, así como también a la garantía institucional de la autonomía política, económica y administrativa que los gobiernos locales tienen en los asuntos de su competencia”. (Énfasis nuestro).

Así, en el caso de los arbitrios, el Tribunal Constitucional ha resuelto -como precedente vinculante- que el costo y distribución de los arbitrios solo puede establecerse mediante una ordenanza que haya sido publicada y ratificada dentro del plazo establecido en la Ley de Tributación Municipal para su vigencia. Como consecuencia de ello, se decretó que no surten efectos jurídicos las ordenanzas municipales que establecen el valor de los arbitrios que no cumplen con este requisito temporal. Teniendo también que el Tribunal Constitucional estableció como regla de precedente vinculante que, en aplicación del artículo 69-B de la Ley de Tributación Municipal, en aquellos casos debe aplicarse la última ordenanza válidamente aprobada para establecer la base imponible de los arbitrios.

En efecto, nótese que en la referida sentencia del Tribunal Constitucional de expediente 00053-2004-PI/TC se establecieron las siguientes reglas de observancia obligatoria:

9. Posición del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria

Respecto a los requisitos de validez y vigencia, así como al momento en que la ordenanza que crea arbitrios puede ser exigida a terceros, se reiteran las conclusiones expuestas en los fundamentos 15 al 27 de la STC No. 0041-2004-AI/TC:

      • La ratificación es un requisito esencial para la validez de la ordenanza que crea arbitrios.
      • La publicación del Acuerdo de Consejo Provincial que ratifica, es un requisito para su vigencia.
      • El plazo del artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal, es el plazo razonable para la ratificación y publicación del Acuerdo de Consejo que ratifica la ordenanza.
      • Sólo a partir del día siguiente de la publicación de dicho acuerdo dentro del plazo, la municipalidad distrital se encuentra legitimada a cobrar arbitrios.
      • En caso que no se haya cumplido con ratificar (requisito de validez) y publicar (requisito de vigencia) una ordenanza dentro del plazo previsto, corresponde la aplicación del artículo 69-B de la Ley de Tributación Municipal; en consecuencia, el arbitrio se cobrará en base a la ordenanza válida y vigente del año fiscal anterior reajustada con el índice de precios al consumidor.
      • Si la norma del año anterior no cuenta con los requisitos de validez y vigencia, deberá retrotraerse hasta encontrar una norma que reúna tales requisitos y sirva de base de cálculo”.

Por tanto, en el caso de los arbitrios, no queda duda que el requisito temporal del artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal es un requisito de vigencia que debe ser cumplido por las Municipalidades, de lo contrario, solo se podría cobrar los arbitrios aplicando la regla del artículo 69-B.

Ahora bien, cabe preguntarse ¿ocurre lo mismo en el caso del Impuesto Predial?

A diferencia del caso de los arbitrios, no existe jurisprudencia constitucional sobre este tema. Pero sí existe jurisprudencia sobre el tema a nivel del Tribunal Fiscal. En efecto, en la resolución del Tribunal Fiscal 10980-7-2021 se resolvió lo siguiente:

Que en tal sentido, al haberse aplicado para la determinación del Impuesto Predial de los años 2014 y 2015 los valores arancelarios de terrenos aprobados por las Resoluciones Ejecutivas Regionales […] las cuales no fueron publicadas de conformidad con el artículo 42 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, resulta necesario que la Administración verifique la determinación de la base imponible del Impuesto Predial por los indicados periodos, de acuerdo con el citado artículo 12 de la Ley de Tributación Municipal […]”.

De esta cita pareciese que nos encontramos en una situación similar a los arbitrios. Pero, es relevante mencionar una particularidad. A diferencia de los arbitrios, donde la potestad tributaria recae en las municipalidades, en el caso del Impuesto Predial, de acuerdo con el artículo 74 de la Constitución, esta potestad recae en el Congreso de la Republica o en el Poder Ejecutivo por delegación de facultades legislativas. Por tanto, en aplicación del principio de reserva de ley relativa, solo por Ley se puede establecer los elementos de la obligación tributaria del Impuesto Predial. Aunque, excepcionalmente, algunos de estos elementos pueden ser delegados a una norma de rango inferior, considerando que esta reserva de ley es relativa. Por tanto, en el caso del Impuesto Predial, el artículo 11 de la Ley Tributación no contiene un límite a la potestad tributaria de las municipalidades, sino que esta norma contiene una delegación a la norma reglamentaria. Delegación que, a su vez, establece un requisito temporal cuyo cumplimiento es necesario para la vigencia de la norma reglamentaria, en cumplimiento del principio de reserva de ley tributario relativo.

Así, si bien, los fundamentos constitucionales son distintos. Existen argumentos para considerar que tanto los Gobiernos Regionales como el Ministerio de Vivienda deben cumplir con el requisito temporal del artículo 11 de la Ley de Tributación Municipal, para que proceda el cobro de dicho tributo en un determinado ejercicio. De lo contrario, deberá aplicarse la regla excepcional del artículo 12 de dicha Ley, puesto que la norma aprobada que incumple con el artículo 11 no cobraría vigencia.

En la actualidad, resulta relevante tener en mente esta regla. Ello puesto que ha ocurrido una irregularidad en relación con la publicación de los valores oficiales de edificación aprobados por el Ministerio de Vivienda para el ejercicio 2023.

En primer lugar, cabe tener en cuenta que históricamente, los valores unitarios oficiales de edificación se establecen considerando siete elementos constructivos (muros y columnas, techos, pisos, puertas y ventanas, revestimientos, baños e instalaciones eléctricas y sanitarias) que se reflejan en cuatro tablas aprobadas por el Ministerio de Vivienda aplicables a Lima Metropolitana y Provincia Constitucional de Callao, Costa, Sierra y Selva. No obstante, durante 2022, se publicó la Resolución Ministerial 003-2022-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU que modificó la metodología para establecer estos valores para permitir que estos solo consideren tres elementos constructivos (muros y columnas, techos y puertas y ventanas).

Ahora bien, como todos los años, los valores aplicables en 2023 fueron publicados oportunamente el 30 de octubre de 2022, mediante la Resolución Ministerial No. 309-2022-VIVIENDA. Sin embargo, en esta oportunidad, las cuatro tablas aprobadas se establecieron considerando la nueva metodología de tres elementos constructivos. Adicionalmente, debido a este cambio, se estableció una regla adicional que permitía limitar un eventual incremento en la base imponible del Impuesto Predial a la variación del Índice de Precios al Consumidor a nivel nacional. No obstante ello, el Ministerio de Vivienda se retractó de esta decisión y el 30 de diciembre de 2022 publicó la Resolución Ministerial 425-2022-VIVIENDA que modificó la resolución publicada en octubre y aprobó cuatro nuevas tablas con los valores unitarios oficiales considerando siete elementos constructivos y derogó la regla adicional antes referida.

Teniendo en cuenta lo expuesto, solo queda concluir este artículo preguntándonos ¿en 2023, qué norma aprueba válidamente la base imponible de las edificaciones para efecto del impuesto predial?


BIBLIOGRAFÍA

[1]           Cuyo Texto Único Ordenado ha sido aprobado por el Decreto Supremo No. 156-2004-EF.

[2]           Ley 27972.

[3]           O por los Gobiernos Regionales en el caso de los valores arancelarios de los terrenos urbanos en aquellas regiones que haya culminado la descentralización de esta potestad. Pero por simplicidad, respecto a esta potestad solo haremos referencia al Ministerio de Vivienda.

[4]           Desarrollaremos más adelante que esta potestad se ejerce en el caso de los arbitrios, por las Municipalidades de manera directa, pero en el caso del Impuesto Predial por el Ministerio de Vivienda de manera delegada. En el caso de los Gobiernos Regionales esta potestad legislativa, respecto de los valores arancelarios de los terrenos urbanos, también se ejerce de manera directa.

[5]           Véase las sentencias del Tribunal Constitucional de expedientes 00041-2004-AI/TC, 00053-2004-PI/TC, 0001-2016-PI/TC, etc.

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(*) Nota publicada originalmente en el Blog SOS Tax de Enfoque Derecho: https://www.enfoquederecho.com/2023/04/10/que-ocurre-si-no-se-aprueba-una-norma-tributaria-dentro-del-plazo-establecido-en-la-ley/

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