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“Y dale alegría, alegría a mi corazón…. y a la Copa Libertadores la exoneración”

Por Luis Miguel Sánchez, Asociado de Miranda & Amado Abogados

Es martes, son las 4:50 pm y una captura de pantalla recibida por WhatsApp me hace dejarlo todo, o más bien, “dejar el alma y el corazón”. ¡¡¡Tengo que confirmarlo!!!, es lo que pienso inmediatamente así que abro la computara y entro a Facebook, IG, Twitter, algunos diarios extranjeros, pero nada definitivo. Todo es especulación, todo son habladurías y rumores. Que se bajó Bogotá, que en Asunción o Medellín el calor es insoportable, que en Montevideo no quieren postergar las presidenciales, La Paz o Quito ni hablar, pero nada es confirmado.

A las 5:00 pm por fin lo confirmé, lo vi con mis propios ojos y no sólo es Twitter, es El Comercio, es ESPN, es Fox (“Faaaaax” para los conocedores), la noticia por fin se hace pública y está en todos los medios. La final de la Copa Libertadores de América, sí, la finalísima del torneo más apasionante del mundo se jugará en Lima, en el estadio Monumental de Ate con sus 60 mil butacas y 20 mil palquistas. No hay alegría ni emoción más grande que pueda sentir un aficionado al fútbol sudamericano como yo[1].

Una vez corroborada la noticia vuelvo rápidamente a mis quehaceres, a mis escritos y presentaciones, repasar una vez más esos argumentos y dejar todo listo para la reunión de mañana pero no, no puedo, otra duda salta en mi cabeza. ¿Cómo es posible que hayamos perdido la organización de la final de la Copa Sudamericana pero ahora sí tendremos la final de la Copa Libertadores? ¿No podría suceder otra vez lo mismo? ¿Qué ha cambiado durante estos meses?

Si bien es claro que el contexto sociopolítico chileno generó la necesidad de mover la plaza de la final de la Copa Libertadores, esto no se presentaba en la Copa Sudamericana y su eventual pérdida. Es, entonces, cuando mi curiosidad por conocer los entretelones de dicha pérdida me llevó a encontrarme con un tema fundamental y a la vez muy familiar: los impuestos, esos benditos impuestos.

Y es que, generalmente, entre los requisitos y garantías que exigen las confederaciones deportivas a los postulantes a ser país anfitrión de una final, se encontraría la necesidad de otorgar una exoneración de tributos a favor de los organizadores del evento[2].

Es así como, de acuerdo con la prensa nacional, entre otros requisitos establecidos por la Confederación Sudamericana de Fútbol (“Conmebol”) al Gobierno peruano, este no pudo otorgar una exoneración impositiva en los plazos prestablecidos, desencadenando de esta manera la pérdida de la sede de la final de la Copa Sudamericana hace ya unos meses.

Pero ¿cómo fue esto posible si antes ya hemos organizado eventos deportivos de relevancia mundial? ¿Qué exoneraciones podrían resultarle atractivas a la Confederación Sudamericana de Fútbol (“Conmebol”) que el Gobierno no pudo otorgar? ¿habría alguna forma de cumplir con este requerimiento de cara al 23 de noviembre?

Pues bien, la respuesta a estas interrogantes necesita que analicemos cómo es que el ordenamiento legal peruano ha regulado la posibilidad de otorgar exenciones de tributos en materia tributaria y bajo qué situaciones o requisitos se deben presentar o cumplir para ello.

Las exoneraciones en el ordenamiento tributario

En orden de jerarquía, la Constitución Política del Perú[3] establece en lo referente a exoneraciones tributarias que estas se otorgan exclusivamente por (i) Ley o Decreto Legislativo en caso de delegación de facultades; o, (ii) Decreto Supremo, cuando estas versan sobre tasas y aranceles.

Por su parte, el Código Tributario establece, en lo referente a las reglas generales para la dación de exoneraciones o beneficios tributarios, una serie de formalidades[4] que deben ser observadas tanto al momento de proponer una exoneración tributaria como al momento de su aprobación. Estas formalidades tienen como finalidad el asegurar la existencia real de beneficios económicos como consecuencia de la aplicación del gasto fiscal y de restringir o limitar el carácter temporal los mismos.

De manera general, en los dispositivos antes citados, es posible observar que la facultad para la dación de exoneraciones tributarias es compartida por dos poderes del Estado como son (a) el Poder Legislativo, representado por el Congreso de la República; y, (b) el Poder Ejecutivo, representado por el Gobierno.

Asimismo, se aprecia que la Constitución reserva la facultad exclusiva de otorgar exoneraciones en materia de impuestos y/o contribuciones, al Congreso de la República; mientras que, de forma residual, establece que es el Gobierno quien tiene la facultad de otorgar exoneraciones en materia de tasas y aranceles. La única excepción a dicha distribución se presenta cuando el Congreso otorga al Gobierno facultades legislativas, limitadas por sus propias disposiciones[5].

Ahora bien, para el caso específico de la Conmebol, una exoneración en materia de tasas y/o aranceles no debería ser tan relevante, considerando que sus actividades no implicarán el ingreso al país de activos significativos; como por ejemplo sí ocurrió en la realización del Rally DAKAR[6]. En contraposición, una exoneración en materia impositiva sí resultaría relevante para sus actividades, en la medida que estas se desarrollarían en el país[7] y, por lo tanto, podrían estar sujetas al Impuesto a la Renta.

Siendo esto así y, tomando en cuenta las disposiciones constitucionales antes descritas, este tipo de exoneración debería concretarse a través de una Ley emitida por el Congreso o un Decreto Legislativo, cuya delegación de facultades también es otorgada por el Congreso; no obstante, actualmente el Perú se encuentra inmerso en un periodo de interregno parlamentario[8], en el cual no es posible que ninguno de los citados dispositivos legales sea emitido por lo menos, hasta el 27 de enero del 2020.

Entonces ¿cómo podría el Perú otorgar las exoneraciones tributarias que eventualmente requeriría la Conmebol? Pues bien, conforme al Artículo 134 de la Constitución durante el interregno parlamentario, es el Gobierno quien ostenta la facultad de legislar a través de Decretos de Urgencia.

En este contexto, es necesario evaluar si dichos Decretos de Urgencia pueden o no establecer una exoneración tributaria como la que requeriría la Conmebol, para otorgar la sede de la final de la Copa Libertadores a Perú.

El Decreto de Urgencia: una solución    

La Constitución Política del Perú establece dos supuestos bajo los cuales el Poder Ejecutivo se encuentra facultado a emitir Decretos de Urgencia, con la finalidad de ejercer una función legisladora. El primero de estos se regula por el numeral 19 del Artículo 118 de la Constitución y permite legislar mediante Decretos de Urgencia sobre “materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.”

Por otro lado, el Artículo 135 de la Constitución establece la potestad del Poder Ejecutivo de legislar, durante el interregno parlamentario, debiendo dar cuenta de estos a la Comisión Permanente del Congreso, a fin de que esta los examine y eleve al Congreso una vez este se haya instalado.

De los supuestos citados es posible concluir, a primera vista, que ambas causales no pueden ser concurrentes o convivir entre sí, toda vez que el primer supuesto se encuentra enmarcado en una facultad excepcional que se le otorga al Poder Ejecutivo para legislar mediante Decretos de Urgencia, en un contexto en el cual el Congreso continúa operando de manera normal.

En otras palabras, el Decreto de Urgencia contemplado en el Artículo 118 no sólo responde a una situación excepcional y/o de emergencia inusitada a nivel nacional, sino que prevé una posible fiscalización inmediata por parte del Congreso, como Poder Legislativo en función, lo cual no es posible observar en el Decreto de Urgencia contemplado en el Artículo 135 toda vez que este justamente se activa en ausencia de un Congreso, por haber incurrido en causal de disolución[9].

Esta (no tan sutil) diferencia toma vital importancia en materia legislativa, toda vez que nos permite concluir que el Decreto de Urgencia contenido en el Artículo 135 tiene como finalidad el suplir[10] de manera momentánea la función legislativa del Congreso ausente sólo por esos 4 meses[11], contados desde su disolución. Esta situación se presenta por una causa política; mientras que, en el caso contemplado en el Artículo 118 encontramos un supuesto excepcional que nace en el interés nacional de no poder esperar a un debate parlamentario para tomar una decisión legislativa[12].

¿Por qué entonces es importante hacer esta distinción si es claro que el Poder Ejecutivo puede emitir Decretos de Urgencia durante el interregno parlamentario?

Pues bien, el Artículo 74 de la Constitución establece, en su tercer párrafo, que los Decretos de Urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria; lo cual, si se entendiera de manera literal, nos devolvería otra vez al mismo problema.

No obstante, como podemos observar de las normas analizadas, esta limitación no contempla ni contextualiza la posibilidad de que el emisor natural de las normas tributarias, como es el Congreso, haya dejado momentáneamente de existir por haber incurrido en causal de disolución. Es ahí donde la diferencia antes descrita permite sostener que, si bien la limitación del Artículo 74 es expresa, esta sólo resulta aplicable a los Decretos de Urgencia que se pudieran emitir como consecuencia de la aplicación del Artículo 118, toda vez que en esos casos existe un Poder del Estado que, en pleno uso de sus facultades y prerrogativas, puede legislar en materia tributaria en resguardo del principio de legalidad.

Mientras tanto, cuando los Decretos de Urgencia se originan en la causal contenida en el Artículo 135 de la Constitución, la limitación del Artículo 74 no resulta aplicable toda vez que el interregno parlamentario decanta en una situación en la cual no hay ente legislativo, lo cual debe ser corregido hasta que el Congreso se restablezca.

Ahora bien, ¿esto quiere decir que el Congreso se encuentra facultado a legislar, a iniciativa propia, normas tributarias en materia de exoneración de impuestos? La respuesta a esta interrogante es no[13].

La iniciativa legislativa que pueda tener el Congreso en materia tributaria no alcanza a la generación y/o aumento del gasto público, entendido este como una menor recaudación a causa de un beneficio tributario. Por lo tanto, es el Gobierno quien propone al Congreso la aprobación o no de beneficios tributarios, pero esto no puede ser al revés.

Siendo esto así, en el caso concreto que la Conmebol requiera una exoneración de impuestos, esta podrá ser plenamente garantizada mediante la dación de un Decreto de Urgencia, toda vez que se enmarca en el interregno parlamentario y, como veremos más adelante, es posible sostener que cumplirán con los requisitos de forma contemplados en el Código Tributario para su aplicación.

Las exoneraciones de impuestos y el Código Tributario

Como comentáramos en el apartado anterior, las modificaciones en materia de exoneraciones tributarias son, idealmente, propuestas por el Gobierno para su aprobación en el pleno del Congreso.

No obstante, en la situación excepcional que se presenta en el Perú, estas podrán ser materia de un Decreto de Urgencia, bajo las limitaciones que le resultan aplicables a las mismas[14].

Es en este contexto en que cabe analizar si una eventual exoneración de impuestos a favor de la Conmebol efectivamente podría satisfacer los requerimientos exigidos por el Código Tributario.

En primer lugar, consideramos que los ingresos económicos alternativos que se generarán por la cita futbolística superan con creces el déficit en la recaudación directa, que podría generar la imposición sobre las rentas que hubiera obtenido la Conmebol. Y es que, estamos ante un evento que posiblemente convoque en Lima a más de 25,000 turistas fanáticos del fútbol, dispuestos a consumir en hoteles, bares, restaurantes y demás comercios de la capital[15]. En otras palabras, lo que no se recaude a través de impuestos exonerados a la Conmebol se recaudará a través de los locales comerciales que atenderán a estos turistas[16].

Igualmente, es posible sostener que la realización de un evento deportivo de esta naturaleza se encuentra recogida en los objetivos planteados por el Gobierno en el Marco Macroeconómico Multianual, en el cual se puede observar por un lado la necesidad de transparentar los beneficios tributarios a ser otorgados, por su onerosidad con respecto al gasto público; y, por otro lado, la lista de eventos deportivos que se iban a realizar en el país en el año 2019 y su contribución al sector hotelero[17].

Nótese que, la aplicación temporal del beneficio también se cumpliría, toda vez que el mismo estaría circunscrito a un partido de fútbol específico, por lo que no superaría el plazo máximo de 3 años establecido para este tipo de exoneraciones.

Por último, consideramos que el objetivo del beneficio también abarca la promoción del Perú, a nivel de marca-país, y la posibilidad de realizar grandes eventos deportivos, como los ya consagrados Juegos Panamericanos.

En consecuencia, no se observa una eventual y/o posible vulneración de las normas contenidas en el Código Tributario para la dación de exoneraciones en materia impositiva, siendo más bien abrumadora la cantidad de beneficios que un evento de esta naturaleza traería al Perú[18].

Otras consideraciones finales

El deporte, en su esencia más pura, es una actividad humana que por excelencia ha sido recogida en la Ley del Impuesto a la Renta como pasible de ser exonerada del citado tributo. Para ello basta con revisar el literal b) del Artículo 19 de la citada norma, el mismo que comprende como entidades exoneradas del impuesto a las Asociaciones sin fines de lucro de carácter deportivo que no distribuyan sus rentas, y las destinen para sus exclusivos fines en el país.

Al respecto, es importante tener en cuenta que el dinero que obtiene la Conmebol por este tipo de eventos finalmente es repartido a favor de las asociaciones de fútbol de cada país que la conforman; por lo que sujetar a impuestos dichas rentas conllevaría a gravar también las rentas que en un principio se encontrarían exentas del impuesto, si fueran obtenidas de manera directa por la asociación peruana de futbol[19], solo por el hecho de ser administradas por la Conmebol, generando un efecto al menos indeseado por la propia Ley.

De otro lado, debemos tener en cuenta que la recaudación indirecta derivada por el Impuesto General a las Ventas que pagaran los turistas por el ingreso al país, en contraposición a la exoneración propuesta, aumentará de manera inusitada la recaudación de impuestos por el mes de noviembre, siendo esta una forma de cubrir el déficit fiscal que generaría una eventual exoneración.

Finalmente, y para concluir, no sé quién ganará la final este 23 de noviembre, eso se verá en la cancha y tanto River como Flamengo llegan con sus mejores estrellas para dicho espectáculo; sin embargo, sí sé que cualquiera sea el resultado el Perú ya ganó con esta final y es nuestro deber mantener este atractivo comercial a fin de recuperar el crecimiento económico que nos caracterizó en los últimos años.

 

[1] Aunque sé que sí y espero me alcance la vida para verla, para verla campeón de la Libertadores.

[2] Ello se justifica en el beneficio económico indirecto que se genera a favor del país anfitrión como sede del evento deportivo, el cual indudablemente no se presentaría si es que no se realizara el evento deportivo.

[3] Esto se encuentra regulado en el Artículo 74 de la Constitución, el cual recoge el denominado “Principio de Legalidad” en materia tributaria, como sigue:

Artículo 74.- Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.

Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener carácter confiscatorio.

Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación.

No surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece el presente artículo.»

[4] Dicha regulación se encuentra contenida en la Norma VII del Código Tributario, como sigue:

NORMA VII: REGLAS GENERALES PARA LA DACIÓN DE EXONERACIONES, INCENTIVOS O BENEFICIOS TRIBUTARIOS

La dación de normas legales que contengan exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios, se sujetarán a las siguientes reglas:

  1. Deberá encontrarse sustentada en una Exposición de Motivos que contenga el objetivo y alcances de la propuesta, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, el análisis cuantitativo del costo fiscal estimado de la medida, especificando el ingreso alternativo respecto de los ingresos que se dejarán de percibir a fin de no generar déficit presupuestario, y el beneficio económico sustentado por medio de estudios y documentación que demuestren que la medida adoptada resulta la más idónea para el logro de los objetivos propuestos. Estos requisitos son de carácter concurrente.

El cumplimiento de lo señalado en este inciso constituye condición esencial para la evaluación de la propuesta legislativa.

  1. Deberá ser acorde con los objetivos o propósitos específicos de la política fiscal planteada por el Gobierno Nacional, consideradas en el Marco Macroeconómico Multianual u otras disposiciones vinculadas a la gestión de las finanzas públicas.
  2. El articulado de la propuesta legislativa deberá señalar de manera clara y detallada el objetivo de la medida, los sujetos beneficiarios, así como el plazo de vigencia de la exoneración, incentivo o beneficio tributario, el cual no podrá exceder de tres (03) años.
    Toda exoneración, incentivo o beneficio tributario concedido sin señalar plazo de vigencia, se entenderá otorgado por un plazo máximo de tres (3) años.
  3. Para la aprobación de la propuesta legislativa se requiere informe previo del Ministerio de Economía y Finanzas.
  4. Toda norma que otorgue exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios será de aplicación a partir del 1 de enero del año siguiente al de su publicación, salvo disposición contraria de la misma norma.
  5. Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país, de conformidad con el artículo 79 de la Constitución Política del Perú.
  6. Se podrá aprobar, por única vez, la prórroga de la exoneración, incentivo o beneficio tributario por un período de hasta tres (3) años, contado a partir del término de la vigencia de la exoneración, incentivo o beneficio tributario a prorrogar.

Para la aprobación de la prórroga se requiere necesariamente de la evaluación por parte del sector respectivo del impacto de la exoneración, incentivo o beneficio tributario, a través de factores o aspectos sociales, económicos, administrativos, su influencia respecto a las zonas, actividades o sujetos beneficiados, incremento de las inversiones y generación de empleo directo, así como el correspondiente costo fiscal, que sustente la necesidad de su permanencia. Esta evaluación deberá ser efectuada por lo menos un (1) año antes del término de la vigencia de la exoneración, incentivo o beneficio tributario.

     La Ley o norma con rango de Ley que aprueba la prórroga deberá expedirse antes del término de la vigencia de la exoneración, incentivo o beneficio tributario. No hay prórroga tácita.

[5] Al respecto, el Artículo 104 de la Constitución establece:

Artículo 104.- El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa.

     No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente.

     Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.

     El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto legislativo.

[6] Esto se puede apreciar por ejemplo en la Ley No. 29827, “Ley de Facilitación Aduanera para la realización del Evento Deportivo “Rally Dakar 2012””, que estableció un régimen tributario excepcional a fin de facilitar el ingreso y salida del país, libre de tributos, de los vehículos automotores

[7] Al respecto, la Ley del Impuesto a la Renta establece que las rentas producidas por actividades civiles, comerciales, empresariales o de cualquier índole llevadas a cabo en el país, así como las producidas por derechos ubicados y/o utilizados en el país; califican como rentas de fuente peruana sujetas al impuesto a la renta.

[8] De una lectura concordada de los Artículos 134 y 135 de la Constitución Política del Perú, se desprende que el interregno parlamentario es el término comprendido entre la disolución del Congreso y la conformación de un nuevo Congreso.

[9] Claro está que ello no enerva la facultad del nuevo Congreso de revisar los citados Decretos de Urgencia, una vez culminado el interregno parlamentario.

[10] Suplir en un sentido accesorio, toda vez que no busca suplantar o reemplazar de manera definitiva al Poder Legislativo en todas sus funciones y prerrogativas, sino más bien permitir la gobernabilidad y manejo legal del país durante el interregno parlamentario, hasta que el Congreso se vuelva a instalar.

[11] Conforme al párrafo segundo del Artículo 134 de la Constitución, el cual establece que: “(…) El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente”.

[12] Por ejemplo, un desastre natural que requiera una inmediata regulación legal a fin de ser atendida mediante una emisión de bonos estatales o incurrir en una partida presupuestaria excepcional. Claramente se mantiene el requisito de versar únicamente en materia económica y/o financiera.

[13] Conforme a lo establecido por el Artículo 79 de la Constitución, cuyo texto es el siguiente:

Artículo 79.- Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.

     El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo.

     En cualquier otro caso, las leyes de índole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previo informe del Ministerio de Economía y Finanzas.

     Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país.”

[14] Como explica Rocío Liu en su artículo ¿Límites materiales de los decretos de urgencia en materia tributaria durante el interregno parlamentario?, al Gobierno le resultan aplicables los mismos límites que habrían resultado aplicables al Congreso para la dación de normas tributarias, en especial las exoneraciones, teniendo en cuenta que el nuevo Congreso revisará los suscitados Decretos de Urgencia, pudiendo ratificar, derogar o modificar la norma emitida, teniendo en cuenta, sin embargo, los efectos en el tiempo de cualquier modificación o derogación.

[15] Consumos que se encontrarán gravados con el 18% del Impuesto General a las Ventas, de imposible recuperación por parte del turista extranjero, al momento de salida del país.

[16] En prensa se estima que el impacto para el Perú será aproximadamente de USD 50 millones:
https://larepublica.pe/economia/2019/11/06/copa-libertadores-2019-generaria-un-impacto-economico-de-50-millones-de-dolares-al-pais/

[17] Página 55 del Plan Macroeconómico Multianual 2019-2022, “En 2019, Perú será sede de tres eventos deportivos internacionales: Juegos Panamericanos (julio y agosto), Juegos Parapanamericanos (agosto y septiembre) y Mundial Fútbol FIFA sub-17 (octubre). Se espera que el arribo de turistas extranjeros se incremente durante el 2S2019, lo cual incentivará una mayor inversión en turismo y hotelería”.

[18] Recordemos el partido jugado el año pasado en la ciudad de Madrid, que enfrentó a River Plate y Boca Junior, dejando en la economía española un estimado de ingresos directos no menor de EU 42 millones.
https://www.20minutos.es/deportes/noticia/patronal-madrilena-42-millones-euros-3510146/0/

[19] Nos referimos a la Federación Peruana de Fútbol, la misma que conforme a su ficha RUC ante SUNAT, tributa bajo la modalidad de Asociación.

 

*Nota originalmente publicada en el Blog S.O.S Tax de Enfoque Derecho.